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周佳平:广州的存量建设用地还可以干100年
来自:房地产导刊     点击数:1017    日期:2018年08月30日



人物简介:
周佳平,吉林大学法学院法学硕士、广东南国德赛律师事务所高级合伙人。周佳平律师曾任广州万科房地产有限公司法务经理,具有房地产开发投资和法律服务双重职业背景,对广东省及广州市国有土地、集体建设用地、城市更新政策长期跟踪研究,在房地产开发从前期土地整理、征地拆迁、项目并购、项目融资、工程建设、商品房预售、物业管理等全流程法律业务方面具有丰富实战经验。

城市更新的原则,主要是24个字——政府主导、市场运作、统筹规划、节约集约、利益共享、公平公开。


      城市更新,主要是土地的矛盾。目前广州全市的存量建设用地为1787平方公里,占全市总面积24%。到2020 年,计划更新85-100 平方公里,计划实施完成更新42-50 平方公里,截止2017年2月,已批复旧村项目42个,其中完工4个。
      2009年至今近9年时间,广州已经批复的城市更新项目,市三旧办有一个总结大概是1070个,其中旧村项目大概40多个,总共批复的项目有100平方公里。而目前广州的存量建设用地还有1700多平方公里,如果按照以上这种速度计算,9年干100平方公里,广州的存量建设用地还可以干100年,这个数据说明什么问题?说明了广州的城市更新的发展是很慢的。
      关于城市更新的原则,主要是24个字——政府主导、市场运作、统筹规划、节约集约、利益共享、公平公开。广州城市更新特点是政府主导,城市更新主要有全面改造和微改造两种方式。全面改造是指以拆除重建为主的更新方式,主要适用于城市重点功能区以及对完善城市功能、提升产业结构、改善城市面貌有较大影响的城市更新项目。微改造是指在维持现状建设格局基本不变的前提下,通过建筑局部拆建、建筑物功能置换、保留修缮,以及整治改善、保护、活化,完善基础设施等办法实施的更新方式。

“三旧”改造,难点各有侧重
■ 旧村改造:复建量统计是难点
      旧村改造的政策,广州有几个比较经典的案例,如猎德、杨箕、琶洲、田心等等,旧村改造的几种模式,主要是自主改造、合作改造和征收储备。其中包括了村民表决、复建总量及拆迁安置补偿、合作企业的引进、利益调节、土地出让金的缴交等环节。在旧村改造中,村集体复建量的统计十分关键,政府核定根据复建量以及城中村改造的成本指引来核算改造成本,因此这也是改造的难点。合作企业的引进方面,在改造方案批准、基础数据经区政府审核公布以后,才能引进合作企业。利益调节是政府的规定,由城市更新的方案实施、项目实施方案上报之后,由城市更新部门进行审核。土地出让金自主改造的缴交,按照市场评估价的20%评估融资地块。

■ 旧厂改造:商业办公用地可自行改造
      旧厂改造有几种模式,一是政府收储,即政府主导,控制旧城区、重点功能区、核心发展区、生态敏感区以及珠江黄金岸线等重要珠江景观、地铁周边800米等范围。二是自行改造,国有旧厂房改为商业服务业设施用地,且在政府收储范围外,旧厂房权属人可以按要求申请自行改造或者交由政府收储,一般的商业办公用地,在广州是可以自行改造的。

■ 旧城改造 :大部分属于微改造
      旧城改造的模式有全面改造、微改造、历史文化保护性整治等,全面改造需要经过两轮的改造区域居民意见征询——第一轮,征询改造区域居民意愿,同意改造户数的比例达到90%以上(含90%)的,方可启动改造,并办理地块改造前期手续,第二轮,征询改造区域居民对拆迁补偿安置方案的意见,在规定时间内,签订附生效条件的房屋拆迁补偿安置协议的居民达到2/3以上(含2/3)的,方可具体实施拆迁,而微改造项目应当征询改造区域内居民的意愿。旧城改造的资金筹措来源于政府财政资金、社会资金等。

城市更新政策对比:“两阶段推进”到“三阶段推进”
      从2009年至今,城市更新政策主要有:《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》(穗府[2009]56号文,下称“56号文”),2012年,出台《关于加快推进“三旧”改造工作的补充意见》(穗府[2012]20号,下称“20号文”),2015年底,出台《广州市城市更新办法》,以及旧村庄、旧厂房、旧城镇更新实施办法3个配套文件,2017年6月,出台《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》穗府规[2017]6号。
      从以上政策可以看出,旧村改造强化政府主导,分阶段明确政府相应的定位和管理深度。原政策规定“两阶段推进”,项目改造方案批复前,方案编制主要依靠市场;项目改造方案批复后,改造主体按照改造方案再办理国土、规划、城建等报批和建设手续。1+3政策规定“三阶段推进”,数据调查、片区策划和调整控规阶段完全由政府主导;项目实施方案编制、审批阶段由政府主导;项目实施阶段,可按公开公正透明程序规定引入合作企业。加强城市更新片区策划,科学规划城市更新项目。市城市更新部门可依据城市更新中长期规划,结合城市发展战略,划定城市更新片区。纳入实施计划的城市更新片区,应当编制片区策划方案,作为编制城市更新片区控制性详细规划调整论证报告的依据。优化改造程序,加强批后监管,简化表决程序,优化审批程序,强化监督管理。

最新政策:释放政策红利
      (穗府规[2017]6号)释放的政策红利:事权下放,提高审批效率,一是《实施意见》要求市、区两级政府成立由政府主要领导任组长的城市更新工作领导小组,提升协调层次和力度。同时,在市城市规划委员会下设城市更新委员会。二是对于片区策划方案的审批程序(含控规调整方案)由“1+3”文件规定的8个审批环节缩短为5个环节。对已纳入城市更新年度计划的项目,需同步启动控规调整方案的编制。三是区政府可以组织村为主体编制旧村改造项目实施方案,改变“1+3”文件由区政府组织编制旧村改造项目实施方案的规定。
      鼓励多种形式推进旧厂改造 ,如独立分散、未纳入成片连片收储范围、控规为非居住用地的旧厂房可以申请自行改造,但应当按照控制性详细规划要求,将不低于该项目总用地面积15%的用地用于城市基础设施、公共服务设施或其他公益性项目建设,建成后无偿移交政府。提高旧厂房收储分成比例方面,提高了原土地权属人分成的基数,提高了原土地权属人分成的比例,增加了按市场评估价一次性补偿机制等。放宽了旧村改造主体和要求 ,村改造主体放宽到自然村(经济社),即自然村(经济社)可以作为改造主体。土地登记为行政村的,在征得行政村(或经济联社〕同意后,自然村(经济社)可以作为改造主体申请改造。
      [粤国土资规字(2018)3号]解读放宽了对“三旧”的时间要求,明确了标图建库的具体标准和要求,进一步厘清了政府职能,进一步下放审批权限。规范了改造主体的认定、扩大了改造主体的范围,明确了旧村庄改造的供地对象,规划为商品住宅的“三旧”用地也可以自行改造,明确“三旧”改造的信息公开及相关行为的可诉性等。

信息来源:房地产导刊  
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