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蔡云楠:城市更新是新常态下城市发展的重要战略
来自:房地产导刊     点击数:1264    日期:2019年03月18日



嘉宾简介:
蔡云楠
现任广东工业大学百人计划特聘教授,建筑与城市规划学院院长,中国城市科学研究会城市更新专业委员会常务副主任委员,国际城市生态学会中国分会副理事长、广东省城市规划协会监事长、广州市城市规划委员会委员、广州市城市更新协会专家。
主要研究方向:城市发展战略、城市更新、城乡规划。

城市更新应建立在城市总体利益平衡和社会公平公正的基础上,我们的政府、村民、市场要站在平等的角度共同推进城市更新工作;城市更新工作的程序由过去的封闭式走向开放式,这也是逐渐的发展过程,从业人员要有智商、有财商、有情商、有韧性。

      城市的更新治理是把政府、市场和市民放在一个平等的位置上进行对话,使很多有产权的土地更好的通过政府的宏观调控以及国家土地政策进行重新增值,在这个过程中“经济蛋糕”是越做越大的。从社会治理的角度,蔡云楠教授认为城市更新跟过去房地产开发完全不同的事情,但是“经济蛋糕”怎么分?本刊记者在这里试图用文字为您梳理和概括蔡云楠教授的回答。

我们为什么要进行城市更新:
城市更新是新常态下城市发展的重要战略
      从国家层面上看,整个国家都面临土地紧缺的情况。到2020年,全国要达到60%的城镇化率,还差1.2亿亩建设用地缺口,城市更新是历史必然。
      从广东省层面来看,十年前广东GDP每增加一个点要增加5万亩的用地,要满足广东经济增长需求就要从存量挖掘,“三旧改造”是广东省的发展战略。
      从广州市来看,广州市2018年每平方千米GDP大概是17亿左右,远落后于世界发达国家。在2020年前广州的增量土地只有82平方公里,远不能满足广州市的未来发展。
      形式看来很严峻,但是蔡云楠教授对此却很乐观,认为城市更新是新常态下城市发展的重要战略,中国城市的发展走向城市更新的道路是历史发展的必然选择,城市更新是非常好的事情。

珠三角主要城市的更新模式选择:
以广州、深圳、佛山为例
      在城市更新这块巨大的“经济蛋糕”面前,大家都想干什么,能干些什么?蔡云楠教授表示这要根据各地经济、生态、环境等实际情况,同时兼顾本地的历史与文化。
       对于粤港澳核心城市广州、深圳、佛山,蔡云楠教授认为三个城市更新发展模式分别是:政府主导型、市场主导型、政府——市场合作型。
      作为省会城市的广州,大型赛事和城市开发使政府的财政支出比较多,“在严控新增债务,化解存量债务”的要求下,政府主导型的好处是片区改造可以防止挑肥拣瘦,实现整体的城市优化,完善公共服务设施,政府亦可获得更大的利益。但是这种模式对市场的积极性有一定的打击,改造的收益随着时间的延长也会有所折减。
      深圳市作为全国经济特区,财政来源稳定,更加注重市场化运行的效率,故在城市更新中,政府更多扮演的是守夜者角色,是市场主导型的发展模式。相比广州,深圳的模式更能发挥市场的积极性,短期内政府花少量资金就能推动城市的更新发展。但从长期来看,土地的历史遗留问题、城市密度的增加都可能给城市长远发展带来负面作用。
      佛山市采取政府补贴市场的方式来做城市更新。作为典型的产业主导型城市,佛山市政府努力通过制造业投资和土地优惠政策吸引企业落户。从长远来看,这种基于产业发展长远利益的政府——市场合作型模式,符合佛山市的可持续发展战略和长期利益。
      综上,蔡云楠教授总结认为,三个城市都选择了适合各自发展的模式。

广州市城市更新策最新解读:
从政府主导向市场、政府与公众的多方互补互动转变
      广州市的城市更新政策演变可以分三个阶段: 2009年之前是探索阶段,政府没有形成系统性政策; 2009年到2014年是“三旧”改造阶段,56号文和20号文出台后,“三旧”改造政策体系初步建立;2015年至今,城市更新局成立后,“1+3”政策和6号文出台,城市更新改造进入常态化、有序推进阶段。作为广州 “微改造”的典范,永庆坊获得了习近平总书记的亲自考察与肯定,“给予我们做城市更新的人很大的信心,要做好绣花功夫”。
      新形势下,过去“三旧改造”是通过土地来获取利益,而城市更新是对存量低效土地的盘活,是城市功能的全面改善和升级。蔡云楠教授强调,“城市更新是城市发展的战略,不是单一的土地目标”。城市更新大的趋势是从政府主导向市场、政府与公众的多方互补互动转变;从单个项目、分类推进到系统引导+片区统筹+项目推进的管控方式转变;从单一拆除重建向综合运用多种改造方式转变,单一的改造向“微改造”方向转变。

广州城市更新政策趋势和核心问题:
土地问题、基础数据、拆补规模、利益分配、更新规划
      通过梳理广州市近三年关于城市更新的主要政策文件,可以发现,城市更新政策尽管变化很快,但总体上仍是强调政府主导,操作上更加贴近市场,蔡云楠教授说:“大家还是放心,应该没有太大的问题,还是有很多事情可以做的。”随着政府程序上逐步简政放权,随着更多关于城市更新细则的颁布,未来政策会更加宽松。
      一般来说,城市更新的核心问题主要包括土地问题、基础数据、拆补规模、利益分配、更新规划等。土地问题方面开发商要认清可以做的土地类型,怎么样才符合政策规定;基础数据方面,开发商进行土地测量之后,重点是让政府对土地进行认定;拆补规模方面,广州市目前多种核算方法中主要以“栋”为单位核算,蔡云楠教授提醒大家:核算的细节比较复杂,还是要跟政府、村民多商量;利益分配方面,广州市超出的部分按照433比例计算;更新规划包括年度计划、片区策划方案、项目实施方案三个阶段。蔡云楠教授特别提到,年度计划的本质是速度把控,实操是权力下放;片区策划方案,本质是控规调整,关键是控规获批;项目实施方案,本质是利益分配。

城市更新总结和思考
关于城市更新,蔡云楠教授与他的团队向政府提出了以下建议:
      一是建立建设用地增存挂钩机制;二是完善现行规则,多措并举降低博弈成本;三是全生命周期管理,做好社会服务;四是探索土地开发权转移;五是探索重点地区容积率奖励奖励;六是重视存量产业用地更新,并给予适度制度;七是城市更新的关键与核心是成本与收益的平衡和约束;八是充分与市场接轨,引入具有生命力的产业链,实现各地区的发展;九是探索差别化的政策。
      “首先,城市更新应建立在城市总体利益平衡和社会公平公正的基础上,我们的政府、村民、市场要站在平等的角度共同推进城市更新工作。第二,城市更新工作的程序由过去的封闭式走向开放式,这也是逐渐的发展过程。”蔡云楠教授郑重说到。
      蔡云楠教授最后强调,无论是政府官员、规划师,或者是发展商,搞城市更新,要必备几种素质:一是懂土地政策;二要懂经济发展,懂产业,会算账;三要懂规划,知道如何科学规划、高效利用土地空间。第四懂得沟通协商。因此从业人员要有智商,有财商,有情商,有韧性,只有具备了这些专业能力,才能真正化解我国人民日益增长对美好生活需求不平衡不充分发展之间的矛盾问题。

信息来源:房地产导刊  
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